Cumprindo com a promessa eleitoral, o novo governo tem se mostrado bastante focado com questões envolvendo populações tradicionais. Uma das suas primeiras medidas foi a criação de um Ministério dos Povos Indígenas (Decreto 11.355, de 1/1/2023) e mais recentemente instituiu o Programa Aquilomba Brasil (Decreto nº 11.447, de 22/3/2023), coordenado pelo Ministério da Igualdade Racial, em substituição ao Programa Brasil Quilombola de 2007.
Na prática, apesar dessa macroestrutura em formação, ainda há percalços para garantir a participação devida e justa dos povos tradicionais, em equilíbrio com o desenvolvimento da economia do país.
No caso das comunidades quilombolas, atualmente sob gestão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) — Decreto Federal n– 10.252/2020 —, a Convenção nº 169 da OIT [1], estabeleceu a consulta prévia, livre e informada. Nela foi previsto que se os povos forem afetados diretamente, deverão ser consultados através de suas instituições representativas (artigo 6º, a).
Assim, no âmbito do licenciamento ambiental, o órgão licenciador deverá consultar o Incra para se manifestar sobre os impactos e medidas mitigatórias e compensatórias, de acordo com os estudos apresentados.
De uma forma geral, em âmbito federal, o processo é regulado pela Portaria Interministerial 60/2015 e a Instrução Normativa Incra nº 111/2021 que tratam da atuação dos intervenientes nos processos de licenciamento ambiental, nessa última, do Incra com impactos em terras quilombolas.
Entre diversos momentos da participação do Incra no licenciamento, vale destacar dois aspectos importantes previstos pela IN Incra 111 que vem chamando atenção. O primeiro é que, o Incra deve, sob orientação do órgão licenciador, estabelecer contato com a comunidade para organizar as oitivas, de acordo com os estudos do empreendedor, podendo, inclusive, aproveitar estudos anteriores na mesma área, com as devidas adequações e complementações. O segundo, é continuação do primeiro, que se mesmo tomadas todas as providências, a oitiva não for realizada, por motivos alheios à responsabilidade do Incra ou do empreendedor, a manifestação do Incra poderá substituir a escuta das comunidades.
Marcelo Camargo/Agência Brasil
O aproveitamento de estudos e de dados secundários é uma prática bastante comum que, se bem-feita, pode aprimorar e avançar de forma significativa nos resultados obtidos. Já a possibilidade de seguir o licenciamento mesmo com ausência da participação do Incra não é um privilégio da IN Incra 111. Normas anteriores já previam que o licenciamento ambiental não é vinculativo às opiniões dos intervenientes (Portaria 60/2015 e Lei Complementar nº140/2011).
Mas, mesmo assim, as críticas aos aspectos acima destacados (entre outros), especialmente vindas do Ministério Público passam a ser motivadores de movimentos que atingem diretamente os empreendedores e órgãos ambientais, com expedição de “Recomendações” para que o Incra promova a revogação da IN 111, extinguindo seus efeitos, inclusive nos processos de licenciamento em curso. Inobstante a atecnia de uma recomendação ter força jurídica para qualquer revogação (sem precisar aqui detalhar que uma revogação não pode ser realizada a bel prazer), esse movimento vem causando bastante frisson nos órgãos ambientais, e, claro, nos empreendedores que podem ser afetados com algum tipo de revisão de seu licenciamento.
Inclusive, recentemente foi ajuizada uma ação civil pública contra um empreendimento de energia na Bahia questionando, entre outras, exatamente a regularidade da consulta, pleiteando inclusive a nulidade da licença de operação.
Outras situações bastante curiosas são aquelas em que mesmo com manifestação do Incra favorável à continuidade do licenciamento, exige-se a sua revisão para confirmar a realização da consulta, em atendimento à OIT 169, mesmo sem ter o procedimento nela regulamentado.
Para minimizar esses questionamentos e fragilidade do licenciamento ambiental, atualmente existe um esforço e comprometimento dos órgãos licenciadores em trabalhar em norma específica para que a realização da Consulta, mas ainda de forma autônoma e pouco articulada com os demais stakeholders, o que, parece, em princípio, que não resolverá o problema. Afinal, não se trata apenas de procedimento em si, mas de uma revisão de todo o modelo e sua exigibilidade, que demanda uma estruturação normativa que se adeque à realidade, especialmente diante das diversidades de cada região.
A maioria dos processos de licenciamento ambiental no Brasil, especialmente de energia eólica, ocorrem em âmbito estadual, mas os estados não possuem um regramento específico para realização da consulta em si, baseiam-se na legislação geral federal que nem sempre é suficiente, o que gera os gargalos atualmente sentidos.
E aí, enfrenta-se o mais novo e antigo desafio do licenciamento ambiental, compatibilizar os interesses envolvidos, com equilíbrio ambiental, social e econômico (inclusive que é o que se busca no famoso ESG), mas sem garantir a segurança jurídica para os afetados, o que, definitivamente, não se está atingindo.
[1] Convenção Organização Internacional do Trabalho internalizada no ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto Legislativo 143/02 e promulgada pelo Decreto 5.051/04
Luciana Gil é sócia da área ambiental, mudanças climáticas e ESG do Bichara Advogados.
