Plínio Melgaré: Impeachment sem povo e o PL 1.388/2023

A lei brasileira que regulamenta o impeachment é de 1950. A simples data é suficiente para verificar seu descompasso com o tempo atual. No sentido de atualizar a legislação do processo de impeachment, tramita no Congresso o PL 1.388/2023. A sua redação ficou à cargo de uma comissão de juristas, capitaneada pelo ministro Ricardo Lewandowski.

O PL 1.388/2023 enumera, já em seu artigo 2º [1], de modo mais amplo em relação à lei atual, o rol de autoridades sujeitas a processos de impeachment. Além do presidente e do vice-presidente da República, poderão ser denunciados por crime de responsabilidade, por exemplo, juízes e desembargadores, membros dos Tribunais de Contas, do Ministério Público (MP) e membros dos Conselhos Nacionais de Justiça e do MP. Nada fala em relação aos prefeitos, cujo processo de impeachment deverá seguir a regulação dada pelo Decreto-Lei n^o 201, de 1967.

Neste artigo, algumas alterações serão analisadas, em especial às relacionadas ao processo de impeachment do presidente da República e dos governadores estaduais e do Distrito Federal. E aqui já se aponta a presença de novos tipos de ilícitos político-administrativos que, como gatilhos, podem deflagrar o processo de impeachment.

Influenciado pelo fenômeno contemporâneo de lideranças políticas extremistas que vencem as eleições presidenciais e, no cargo, atentam contra a democracia constitucional, há uma Seção própria para os crimes de responsabilidade do presidente e do vice-presidente da República contra as instituições democráticas, a segurança interna do País e o livre exercício dos poderes constitucionais. As fake news também integram o rol de novos crimes de responsabilidade. O PL aqui em consideração determina ser crime de responsabilidade a divulgação de fatos sabidamente inverídicos com o escopo de atingir a credibilidade das instituições democráticas.

A exigência de responsabilidade no exercício da liberdade de expressão pelo chefe do Poder Executivo integra o espírito da proposta legislativa. A apologia de grupos armados contra o estado de direito, o estímulo à insubordinação das Forças Armadas ou de órgãos de segurança pública são tipificadas como crimes de responsabilidade. Assim como são criminalizadas condutas atentatórias às liberdades de expressão, religião, consciência, reunião e associação, bem como o estímulo à tortura, à discriminação e a incitação da violência. Restam aqui limitações legítimas ao exercício da liberdade de expressão.

Decerto que influenciados pela prática líderes negacionistas, a Comissão proponente da atualização da lei do impeachment cataloga como crime de responsabilidade condutas atentatórias à saúde pública, como o ato de deixar de adotar medidas necessárias para proteger a vida e a saúde da população em situações de calamidade púbica.  Importa observar que o dolo é definido como elemento subjetivo dos crimes de responsabilidade, descartando-se condutas meramente culposas.

Resultado da própria experiência brasileira, que desde a Constituição de 1988 experienciou dois presidentes cassados pelo processo de impeachment, o PL 1.388/23 propõe soluções para impasses jurídico-políticos recentemente vivenciados. Nessa direção, estabelece prazo para que o presidente da Câmara dos Deputados decida se aceita a denúncia por crime de responsabilidade contra o presidente da República.

Pela legislação atual e a interpretação conferida pelo STF [2], a denúncia oferecida deve ser encaminhada à Presidência da Câmara dos Deputados. E cabe, por decisão exclusiva do Presidente da Câmara, deliberar sobre a denúncia. Tal situação permite que a denúncia sequer seja analisada. O pedido de impeachment, independentemente de sua consistência, é desconsiderado: a denúncia não é nem deferida, nem indeferida. Em linguagem popular, é “engavetada”. E denúncias “engavetadas” fomentam uma prática política espúria, servindo como poder de barganha diante de um presidente da República acossado por denúncias. Contudo, o ponto central dessa inação é que, a partir do momento em que a denúncia é rejeitada pelo presidente da Câmara, abre-se a possibilidade regimental de recurso ao Plenário, que pode alterar a decisão. Portanto, a inação do presidente da Câmara obsta, inclusive, a apresentação de recursos à sua decisão.

De acordo com o PL 1.328/23, é mantida a análise preliminar da denúncia pelo presidente da Câmara. Mas ele deverá, no prazo de 30 dias úteis, manifestar-se sobre a peça acusatória. A manifestação será: 1) pelo arquivamento liminar da denúncia, por não preencher os requisitos jurídico-formais; ou 2) pela submissão da denúncia à deliberação da Mesa. O silêncio do presidente após os 30 dias úteis importará no indeferimento tácito, com o arquivamento da denúncia. Da decisão que arquivar a denúncia caberá recurso para a Mesa, cujos legitimados para propor são 1/3 da composição da respectiva Casa, ou por líderes que representem este número. Aceita a denúncia, haverá a sua remessa à comissão especial, formada a partir da indicação dos líderes, encarregada de analisar o pedido de impeachment. E, desde esse momento, assegura-se ao denunciado o acompanhamento do feito.

No que diz respeito à denúncia, dois aspectos inovadores chamam a atenção:

1) A previsão do artigo 26, inciso II: nesse dispositivo, há a definição dos legitimados a apresentarem a denúncia contra o presidente da República. E se pela lei atual qualquer cidadão pode apresentar uma denúncia contra o chefe maior da nação, o PL estabelece novo requisito: preencher os requisitos da iniciativa legislativa popular, no âmbito federal, estadual ou distrital, conforme o caso. Esses requisitos, no âmbito federal, significam que a denúncia esteja subscrita pela assinatura de um por cento dos eleitores, distribuídos por pelo menos cinco estados da Federação, sendo que em cada um deles, é preciso no mínimo três décimos dos eleitores. Em termos práticos, essa exigência, pelo elevado número de adesão [3], inviabiliza que um cidadão apresente a denúncia contra o presidente da república. A exigência de tais requisitos, que já frustra a apresentação de projetos de lei de iniciativa popular, frustrará a iniciativa popular do processo de impeachment, descaracterizando-o. Retirar do cidadão comum a possibilidade de iniciar o processo de impeachment, assegurada por uma vetusta lei de 1950, sobretudo a partir da exigência de requisitos formais inatingíveis, corresponde a esvaziar a simbologia axiológica do instituto do impeachment. É como se ter uma moldura vazia, sem um quadro que a preencha.

2) A previsão do artigo 29, §6º: nos termos do proposto, identificado abuso no oferecimento da denúncia, será encaminhada cópia de seu inteiro teor ao Ministério Público, acompanhada das razões do arquivamento e demais documentos que constem do processo, para apuração de eventual responsabilidade criminal. Aqui há um elemento inibitório à apresentação de denúncias, conduzindo à esfera criminal eventual denúncias infundadas. Decerto que se constitui um constrangimento a eventuais denúncias. O processo de impeachment é inerente ao controle democrático exercido pelo cidadão. Logo, o risco de a denúncia, ainda que despropositada ou abusiva, deve ser considerado como parte do jogo de controle. Mais vale manter o uso que perdê-lo pelo risco de um abuso. E basta o Presidente da Câmara silenciar diante da denúncia inepta ou abusiva que haverá o seu arquivamento. Sem maiores consequências ou prejuízos.

Outro aspecto a ser observado, em especial por sua evidente inconstitucionalidade, é a previsão dos artigos 67 e 68, do PL 1.328/23. Nesses dispositivos, há a previsão de que, diante da condenação do presidente da República, que acarreta a perda do cargo, far-se-á nova consulta para que o Plenário decida sobre a inabilitação para o exercício de cargo público. Sendo o acusado condenado à perda do cargo pelo voto de 2/3 dos julgadores, o Presidente fará nova consulta ao Plenário sobre a inabilitação para o exercício de cargo público, limitada ao prazo de oito anos com a possibilidade de sua diminuição, conforme os antecedentes, a personalidade e a conduta social do acusado, bem como os motivos, as circunstâncias e as consequências do crime de responsabilidade.

A proposta do PL 1.328/23, portanto, estabelece um fatiamento das penas: a separação entre a pena de perda do cargo e a inabilitação para o exercício de cargo público. O que viola a Constituição Federal de 1988. Afinal, a previsão constitucional é expressa. O parágrafo único do artigo 52 da Constituição determina duas penas diante da condenação por crime de responsabilidade. E duas penas em conjunto — e não alternativas. A Constituição é inequívoca nesse sentido [4]. O constituinte de 1988 estatuiu como consequência do impeachment a perda do mandato com inabilitação ao exercício de função pública por oito anos. São penas que se somam e devem ser aplicadas de modo concomitante. Não são penas acessórias. Separar as penas por lei infraconstitucional corresponde direta violação ao texto constitucional. Não é dado ao legislador infraconstitucional separar o que a Constituição definiu como conjunto. Ainda, a Constituição definiu o tempo dessa inabilitação: oito anos. Não há, portanto, espaço para deliberar sobre a diminuição desse prazo. Salvo se a norma constitucional utilizasse a palavra “até oito anos”. Mas não foi essa a opção do constituinte.

Processo de impeachment dos governadores de estado e do DF

O PL mantém a esdrúxula fórmula definida pela legislação que pretende revogar [5]. Ao invés de encaminhar para o Legislativo estadual ou distrital o julgamento do governador denunciado pela prática de crime de responsabilidade, persiste na criação de um tribunal misto composto por seis desembargadores e seis deputados. Trata-se de proposta assistemática e que desprestigia um princípio tão caro ao federalismo: o princípio da simetria.

Ao fim e ao cabo, entre avanços e retrocessos, há de se perceber que o processo de impeachment é sensivelmente afetado por circunstâncias políticas. E o sucesso de qualquer legislação que responsabilize autoridade públicas, em especial o presidente da República, depende de uma cultura de zelo e proteção da integridade constitucional.